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Sociedade civil continua pouco representativa no Conama

Um sistema deliberativo dentro de um Estado Democrático de Direito Ecológico avançado como o Brasil não poderá funcionar sem plena participação social em matéria ambiental, evitando distorções decorrentes do desequilíbrio de forças

27 de fevereiro de 2023
  • Carlos Bocuhy

    Carlos Bocuhy é presidente do Instituto Brasileiro de Proteção Ambiental (Proam)

Os conselhos ambientais deliberativos vêm sendo assolados por um totalitarismo disfarçado. Isso não é novidade para os representantes da sociedade civil, mas poucas vezes essas distorções chegam ao conhecimento público, são analisadas em seus vários componentes ou até mesmo judicializadas.

Os conselhos são sistemas de decisão colegiada onde as partes devem interagir com boa funcionalidade em sua composição, boas regras de funcionamento e condução democrática. Devem produzir bons critérios ambientais, eficientes instrumentos de gestão ou outros componentes para a eficácia das políticas do setor.

Em 2008, passados 20 anos da promulgação de nossa constituição cidadã e ecológica, diante de distorções cada vez mais evidentes no âmbito dos conselhos ambientais, o Instituto Brasileiro de Proteção Ambiental (Proam) e as demais entidades do Coletivo de Entidades Ambientalistas do Estado de São Paulo encaminharam sugestões de aprimoramento para conselhos durante o I ENCA-Encontro Nacional de Colegiados Ambientais, organizado pelo Ministério do Meio Ambiente.

O coletivo afirmou: “Os resultados das atividades dos colegiados ambientais devem se coadunar com os objetivos do próprio Sisnama, sistema maior no qual se insere… Como o objetivo deste sistema-conselho deve ser a promoção da sustentabilidade ambiental e social, assim como a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, não se deve permitir desvios de finalidade… não pode perder seu princípio e objeto de existência, retratado na postura pró-sustentabilidade, que deve ser exercida de forma fundamentada, consistente e com o devido respeito à legislação ambiental brasileira”.

A perda de qualidade no resultado das deliberações de conselhos sem efetivo controle social é evidente e comprovável. Como exemplo maior, podemos citar o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). Em que pese sua criação estar ligada diretamente à Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), padece de insuficiência democrática em sua composição, seja em representatividade ou proporcionalidade, além de não cumprir, em muitas decisões, com os objetivos constitucionais da PNMA.

Um sistema deliberativo dentro de um Estado Democrático de Direito Ecológico avançado como o Brasil não poderá funcionar sem plena participação social em matéria ambiental, evitando distorções decorrentes do desequilíbrio de forças, disfuncionalidade que afeta sua essência democrática e ecológica. “A democracia é sinônimo de igualdade”, afirma o renomado jurista José Affonso da Silva.

A disparidade de forças favorece o mero interesse econômico, que normalmente busca a maior lucratividade possível. Comumente associado aos interesses dos governos de plantão, permitem perda de foco no desenvolvimento sustentável. Os governos, em defesa de resultados imediatos para sua limitada gestão, buscam crescimento econômico, o aumento da arrecadação e do Produto Interno Bruto (PIB), além de maior empregabilidade. Sem os limites da proteção do ambiente e da saúde pública, essa conjuntura propicia a velha e perigosa fórmula do business as usual, dos negócios como sempre foram, que geram insustentabilidade ambiental.

Não me refiro aqui à profunda derrocada normativa ocorrida em 2019, provocada pelo governo de Jair Bolsonaro, que criou um Conama ilegal.

O retrocesso democrático na composição e funcionamento durante a gestão Bolsonaro levou o Supremo Tribunal Federal (STF) a determinar nova reestruturação que respeitasse mandamentos constitucionais. A situação beirava o ridículo. A eleição das entidades ambientais foi reduzida a um sorteio (bingo) e foram excluídas as representações de povos indígenas, representantes sindicais, agricultura familiar e do setor científico. O Conama se tornou uma farsa imponderável, que foi prontamente questionada na justiça pela então Procuradora-Geral da República, Raquel Dodge.

O atual governo Lula da Silva, por meio do Decreto nº 11.417/2023, seguiu parcialmente a determinação do STF. Reestruturou o Conama à semelhança do Conama anterior à 2019, com alterações que ampliaram representações do governo federal, representações municipais e da sociedade civil. Ocorre que a composição apresenta a mesma insuficiência democrática que já existia até 2018, portanto continuamos a conviver com o dejà vu dos velhos problemas estruturais de proporcionalidade.

Conforme o novo decreto, as plenárias, onde as decisões finais ocorrem, contará com apenas 17% de representantes da sociedade civil, incluindo todos os seus segmentos, inclusive o sindical – contra uma maioria absoluta de governos federal, estaduais, municipais e do setor econômico, que juntos somam 83%. 177.pdf (proam.org.br)

Em ofício encaminhado em fevereiro de 2023 à ministra do Meio Ambiente Marina Silva, a representante do MPF no Conama, Fatima Borghi, afirma que, mesmo sendo em menor grau, a inconstitucionalidade na composição do Conama já era evidente em 2018 e deixa claro que “o mero restabelecimento da situação anterior ao decreto de 2019, não teria sido suficiente para sanar todos os problemas que alicerçaram a decisão do STF”.

O mau resultado nas decisões do Conama, que se deve à prência dos votos que defendem interesses econômicos e políticos setoriais, pode gerar enormes prejuízos para a qualidade ambiental e a saúde pública.

Um exemplo disso é a discussão que se travou no colegiado de 2014 a 2018 para estabelecer a nova normativa sobre a atualização dos valores indicadores para a qualidade do ar em conformidade com a orientação científica da Organização Mundial da Saúde (OMS). Até então, o Brasil estava defasado em mais de duas décadas sobre os valores de referência para a qualidade do ar. Novas pesquisas da área médica apontavam a necessidade de adotar valores mais restritivos para a proteção da saúde pública.

O Proam vinha solicitando ao colegiado a atualização desde 2012, mas só em 2014 o processo de revisão foi instalado. A situação envolve alta morbidade, retratando um problema ambiental grave para a saúde pública. Estudos científicos apontam a perda de 51 mil vidas por ano decorrentes de poluição outdoor.

Uma norma mais rigorosa tiraria governos e mercado da zona de conforto. Implicaria ações e investimentos necessários para governos e setor produtivo. Os investimentos são irrelevantes diante do problema, pois, ao efetivar melhor proteção da saúde pública, o governo evitaria os altos custos causados pela poluição para a rede de saúde pública, decorrentes de internações, assistência médica e tratamentos, além da irreparável perda de vidas humanas. Alguns poluentes provocam danos crônicos e fatais a longo prazo, como o material particulado, potencialmente carcinogênicos.

De outro lado, a nova normativa exigiria do poder público maior capacidade de enfrentamento da poluição, com a implementação de novos e mais eficientes meios de monitoramento e controle, além de melhor regramento para ações emergenciais diante de episódios críticos de poluição, conforme praticadas em várias cidades do mundo.

O mercado teria que se adequar com melhores tecnologias para controlar emissões de fontes fixas e móveis, elevando o Brasil a um estágio similar ao que outros países mais desenvolvidos já adotam. O setor automotivo brasileiro, defasado tecnologicamente dos Estados Unidos e da Europa, teria que investir para avançar.

A falta de bons padrões de qualidade do ar acobertava ainda a leniência normativa sobre tecnologia de motores e novos sistemas de controle de poluição. Essas normas também eram de responsabilidade do Conama, dentro do Proconve – Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores.

O resultado das decisões do Conama sobre a atualização dos padrões de qualidade do ar foram um fracasso. Os governos representados no Conama, em parceria com os setores econômicos, aprovaram a nova norma com metas de qualidade do ar sem prazos, debaixo de intensos protestos da representação ambientalista, do Ministério Público e de especialistas em controle de poluição e saúde pública.

Judicializada, a decisão do STF determinou prazo de dois anos para que o Conama editasse nova resolução que não representasse proteção insuficiente para a saúde pública.

O caso demonstra como a insuficiência democrática em conselhos pode provocar sérios danos à sociedade. Neste caso de atraso inaceitável em políticas públicas. Se desde 2018, portanto há mais de 5 anos, o Conama tivesse editado uma normativa mais eficiente, poderia poupar milhares de vidas, principalmente de idosos e crianças, que são os mais vulneráveis à poluição.

Caso semelhante se deu quando o Conama, debaixo de protestos, aprovou a baixa durabilidade de apenas 18 mil km para catalisadores de motos, baseado na normativa europeia, onde motos rodam pouco em função do clima mais frio. No Brasil um moto-fretista roda cerca de 30 a 50 mil km/ano, ou seja, uma moto nova, com menos de seis meses de uso, já estaria inoperante para controlar sua poluição.

Ressalto que essa distopia da democracia participativa não se restringe apenas ao Conama. A falta de paridade e consequentemente de controle social assola a maioria absoluta dos conselhos no Brasil, incluindo os conselhos de bacia hidrográfica.

A sociedade civil brasileira precisa compreender que não basta participar de conselhos. Isso pode significar apenas figuração para a legitimação de processos injustos, a convalidação de uma coreografia ensaiada. Também não basta participar apenas em busca da transparência, que já é obrigação legal do setor público.

Os conselhos devem ser revitalizados à luz da plena participação social. A participação deve ser real, democrática e decisória, em situação de paridade que possa garantir decisões que contemplem os direitos indisponíveis da sociedade.

Não há como implementar o desenvolvimento sustentável se as decisões continuarem meramente a priorizar crescimento econômico, que só lança uma alta conta em externalidades/impactos para a o meio ambiente, para a sociedade e para o futuro.

Portanto, espera-se coerência do governo federal. Espera-se que o governo Lula da Silva reveja o Decreto 11.417 de 16 de fevereiro de 2023, que remeteu o Conama ao status quo anterior, reeditando as velhas inconsistências democráticas construídas desde sua gênese, impostos pela ditadura militar do século passado.

Há um novo contexto a ser respeitado, que é a plena participação social, dentro dos termos definidos pela republicana e moderna democracia brasileira, a ser efetivada com o desenvolvimento sustentável, onde conselhos ambientais contemplem interesses difusos, alinhando os interesses econômicos e governamentais com os interesses maiores da sociedade.

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Comentários1

  1. Absalão Eliezerdiz:

    Ou é “conselho”, ou delibera! Participação social representativa é excelente conselheira, fornecendo ideias ao governo, mas legislar/normatizar é atribuição dos poderes executivo e legislativo…Não existem “conselhos sociais” normatizadores em outras áreas de atuação governamental (definir taxa SELIC, por ex.), por que no meio ambiente isso seria obrigatório?